Forecasting pro českou veřejnou správu

Během posledních let pozorujeme rapidní a neočekávané změny, začínaje koronavirovou pandemií až po energetickou krizi a válku na Ukrajině. Sledujeme, jak je svět nepřipravený na nečekané situace, a to v nás může často vyvolávat obavy z budoucnosti. Tato nejistota zasahuje taktéž státní aparát, kterému hrozí, že v prostředí ovlivněném inflací a pomalejším ekonomickým růstem bude muset být čím dál selektivnější v tom, na co bude vydávat veřejné prostředky.

Aby se co možná nejvíce připravovala na budoucnost, tvoří Česká republika, podobně jako většina dalších států, strategické dokumenty (v současnosti jich má již více než 2001) a celou škálu dalších klíčových materiálů. Jejich existence sama o sobě vypovídá o uvědomování si nutnosti práce s dlouhodobějšími plány, zároveň je jich ale takové množství, že není možné je všechny podle potřeby aktualizovat a vyhodnocovat.

Nejde jen o práci s již známými tématy, stát musí získat schopnost předpovídat a vyhodnocovat, kam bude v různých oblastech svět směřovat. V takovém případě pak bude schopen získat iniciativu, tento vývoj podpořit a využít daného potenciálu.

Pokud chceme zachytit tyto trendy, které se teprve formují, je nezbytné je identifikovat a sledovat již ve chvíli, kdy se postupně stávají více a více pravděpodobnými. S takovým úkolem může pomoci metoda pravděpodobnostního forecastingu.

Čísla a úsudek: Jde to dohromady?

Forecasting bývá někdy v českém kontextu překládán jako predikce, jedná se o metodu pro předpovídání budoucího vývoje, na základě určených proměnných, které označujeme za indikátory. Tato metoda se využívá k tvorbě predikčních modelů, které jsou veřejnou správou pravidelně využívané – od makroekonomie, přes meteorologii až po monitoring kriminality. Pro jejich efektivní využití je ale třeba naplnit dvě podmínky: musí panovat jistota v tom, které faktory hrají důležitou roli, a musí být k dispozici dostatek kvalitních dat. Naplnění obou podmínek nemusí být snadné, jelikož je problematické určit, které změny chování (a jej ovlivňující důležité faktory) mají dlouhodobý charakter.

Nástrojem pro alespoň rámcovou orientaci může být úsudkový forecasting – metoda, která je již desítky let zkoumána a využívána v zahraničí, například v Austrálii2, Velké Británii3, či USA4.

Podstata úsudkového forecastingu spočívá ve využívání efektu tzv. moudrosti davu. Ten nám říká, že při agregaci většího počtu úsudků se může zvyšovat výsledná přesnost odhadu – v některých případech jsou skupiny chytřejší, než jejich nejchytřejší členové5. Z nedávného výzkumu zároveň víme, že nejkonzistentnější strategií pro zpřesňování predikcí je potlačování informačního šumu, tedy eliminace údajů, které se mohou zdát důležité, ale v realitě na výsledek nemají velký efekt. Agregace mnoha úsudků pomáhá i v této oblasti, neboť s každým dalším úsudkem v souhrnu klesá váha přikládaná případnému šumu v predikci jednotlivce.

Úsudkový forecasting poskytuje odpovědi na otázky týkající se například obav v souvislosti s koronavirovou pandemií nebo ohledně rizika ransomwarového útoku na české vysoké školy.6 Klíčové je, že odpovědi na danou otázku jsou zadávány ve formě čísla jako pravděpodobnosti budoucího vývoje. Jen tak je možné rozdílné úsudky pomocí algoritmu objektivně agregovat.

Během koronavirové pandemie zažil úsudkový forecasting renesanci, kdy světová média informovala o “strašidelně trefných předpovědích” forecasterů.7 V posledních deseti letech forecasting nejvíce popularizoval výzkum vedený Philipem Tetlockem, politologem z University of Pennsylvania, který se využívání informací o budoucím dění věnuje již od 80. let. Tetlock sám na konci roku 2020 vyzýval k většímu využití forecastingu napříč státními institucemi tam, kde má porozumění budoucnosti přidanou hodnotu.8 Na základě jeho výzkumu, ze kterého plynulo, že používání lepších metod má možnost vést k až 30 % lepším predikcím9, než jaké vytváří analytici s přístupem k utajovaným informacím, to rozhodně zní slibně.

Jak bylo Tetlockovo volání vyslyšeno?

Existuje několik větších zahraničních platforem, které organizují predikční turnaje či predikční trhy. Tyto turnaje jsou soutěže, na kterých se rozhoduje, kteří lidé, skupiny nebo algoritmy vytvářejí přesnější pravděpodobnostní odhady na různá témata (Tetlock, Mellers; 2014), stejně tak predikční trhy slouží k předpovídání budoucích událostí, používají se na přesné předpovídání výsledků např. politických soutěží, sportovních událostí a ekonomických výsledků. Jedná se o způsoby, jak úsudkový forecasting implementovat ve větším měřítku, každý se svými výhodami i nevýhodami. Mezi nejznámější platformy patří Good Judgement Open, Metaculus, INFER, Hypermind či Manifold Markets.

Na těchto platformách jsou průběžně zveřejňovány otázky, které se obvykle týkají významných globálních témat v oblasti makroekonomiky, voleb, válečných konfliktů nebo společenského vývoje.

Kromě občasných otázek na aktuální situaci v USA nebo Číně se na veřejných platformách téměř neobjevují otázky, které by mohly formovat tvorbu politik na úrovni jednotlivých států. Je to tak z důvodu, že tyto predikce se často dějí neveřejně – v britské státní správě byl například spuštěn interní predikční systém Cosmic Bazaar, který se zabýval tématy od tání ledovců až po možnost invaze na Tchaj-wan.

V ČR se popularizaci úsudkového forecastingu již několik let věnuje organizace České priority, think-tank usilující o integraci vědeckých poznatků do procesu tvorby veřejných politik. V první fázi pomocí turnaje OPTIONS testovali, nakolik je možné v tuzemsku nejen vytvořit dostatečně početnou forecastingovou komunitu, ale také v ní identifikovat nadprůměrné forecastery a forecasterky. Na zkušenosti získané v turnaji OPTIONS navázali forecastingový turnaj FORPOL (Forecasting for Policy), který se zaměřuje na otázky s přidanou hodnotou pro tvorbu politik. Věnují se tématům napříč veřejnou správou i v tématech, které jsou v zahraničních projektech často ignorovány, jako je například školství, urbanizace či veřejné mínění.

Naším cílem je pomoci efektivnímu začlenění úsudkového forecastingu do standardních procesů tvorby politik. Za tímto účelem připravujeme metodickou příručku v českém i anglickém jazyce, která poskytne praktické rady tvůrcům veřejných politik a facilitátorům forecastingových turnajů.

Otázky do forecastingového turnaje jsou vytvářeny ve spolupráci se státními orgány či jinými organizacemi aktivními v dané problematice. V různých časových horizontech se zkoumají indikátory, které naznačují, jak bude vypadat budoucnost, pro kterou se veřejné politiky tvoří.

Jedním z témat, kterému jsme se ve FORPOL věnovali, je i digitalizace společnosti a to hned v několika oblastech, která zajímá i Institut π.

Dostupnost internetu

V posledních letech můžeme sledovat významný pokrok v odvětví digitalizace. Vznikem eGovernmentu bylo občanům ČR umožněno některé z úřednických úkonů vyřídit online – jako například žádost o pas, registrace vozidla či vyplnění daňového přiznání. Vlivem pandemie Covidu-19 také výrazně klesl počet obyvatel, který nemá přístup k internetu, i přesto v roce 2021 k této skupině patří až na 10,5 % populace.

Podle forecasterů je možné předpokládat, že po vzoru jiných evropských států i u nás bude poměr populace, která nemá k internetu přístup, klesat. I kdybychom se však dostali na úroveň Německa, kde je bez internetu 4,3 % domácností, pro tuto skupinu by to stále znamenalo nemožnost využívat digitální aspekty státní správy, jako jsou datové schránky a obdobné služby. Mohlo by pak docházet k tomu, že se informace k těmto skupinám obyvatel dostanou s velkým zpožděním nebo vůbec.

Hlavními argumenty pro rozšiřování dostupnosti internetu jsou rostoucí nabídka lepšího a levnějšího připojení, proti jsou pak argumenty upozorňující na přetrvávající chudobu v sociálně vyloučených lokalitách.

Problém nastává nejen u skupin s nižším sociálním zajištěním, ale také u rodin se staršími lidmi. Z domácností, kde je všem členům nad 65 let, nemá k internetu přístup 44,4 % z nich. Podle forecasterů je možné u těchto rodin výhledově očekávat pokrytí až 80 %. Dohromady s daty ČSÚ, která říkají, že v roce 2029 bude podíl obyvatel nad 65 let kolem 22,5 %, z toho vychází 5,3 % domácností bez internetu. Mediánová predikce vypočítaná ze 156 predikcí od 79 forecasterů je 4,3 %.

Vzdělávání online

V rámci forecastingového turnaje se forecasteři věnovali tématu změny chování občanů v oblasti vzdělávání v důsledku pandemie. Součástí těchto změn bylo zvýšení počtu účastníků online kurzů ve venkovských oblastech, kde se dříve tato možnost využívala jen minimálně. Z výsledků forecastingového turnaje bychom mohli vyvodit, že digitální transformace se díky pandemii urychlila. Tento proces byl v kontextu pandemie nutným, ale zdá se, že změna se stala trvalou a mnoho lidí i nadále využívá různé online nástroje a služby, ačkoliv jsou dostupné i “fyzické” alternativy“.

Vzdělávání a přístup ke vzdělání se stávají více inkluzivními. Díky online kurzům a možnosti využít je i v oblastech, kde byly dříve omezené příležitosti, mají lidé dnes přístup ke stejným zdrojům a informacím bez ohledu na to, kde se nacházejí. S postupným zvyšováním podílu online vzdělávání lze předpokládat i obecné zvýšení digitálního vzdělání a dovedností obyvatel z méně rozvinutých regionů. Tato situace může mít pozitivní dopad například pro využívání eGovernmentu a identity občana, což může zjednodušit práci nejen pro pracovníky úřadů.

Tato změna má dlouhodobý charakter a může mít vliv na to, jak budeme přistupovat ke vzdělávání v budoucnu a jak se bude měnit vzdělávací systém jako celek. Jedná se o důležitý krok ve zlepšení přístupu k vzdělávání pro všechny.

Identita občana

Digitální identita má v současné době velký potenciál pro rozvoj digitální transformace. Hlavní výhody digitální identity jsou snadná dostupnost a pohodlnost použití, což umožňuje lepší správu a bezpečnost dat. Výhody digitální identity se však mohou stát zbytečnými, pokud na její využívání bude kladen přílišný tlak, což může vést k odporu veřejnosti, a tak i snížení využívání digitálních služeb celkově.

Podle forecasterů je digitální identita nejvíce vhodná pro nejvyužívanější služby, jako jsou daně, parkování, žádosti o pas a volby. Nejčastěji zmiňovaný příklad s největším potenciálem růstu používání byla v tomto směru bankovní identita. Předmětem elektronizace by se mohlo stát zdravotnictví a využití digitální identity pro přístup pacientů ke své zdravotní dokumentaci, což by mohlo vést ke zvýšení používání digitální identity v budoucnosti.

Největší překážkou je neochota starších občanů přejít na nový systém a technické problémy a výpadky, které mohou systém ovlivnit a vést k neochotě občanů používat digitální identitu. Proto je důležité zajistit přiměřené technické prostředky a zároveň poskytnout přiměřenou podporu starším uživatelům, pro minimalizování rizika a zajištění úspěšného zavedení digitální identity.

Výběr z bankomatu

Podíl uživatelů internetové bankovnictví rok od roku roste, v roce 2010 internetové bankovnictví využívalo pouze 21 % Čechů, zatímco o jedenáct let později, v roce 2021, už to bylo 67 % populace nad 16 let, jak vychází ze statistického šetření ČSÚ. Tohle však zdaleka není jediný datový bod poukazující na skutečnost, že Češi se neostýchají své peníze spravovat digitálně.

Podle forecasterů spolupracujících s think-tankem České priority lze předpokládat, že k posilování role bezhotovostních plateb bude docházet i v budoucnu. Ještě v roce 2015 představovalo 25 % transakcí s kreditními kartami výběry z bankomatu, avšak během pěti let tento podíl klesl na necelých 12 %. Forecasteři se shodli, že tento trend se již neotočí, a změna návyků spojených s pandemií Covid-19 pouze urychlila nastartovaný trend. To, že jednotlivci mají právo na používání hotovosti pro finanční transakce bez toho, aniž by byli nuceni používat metody elektronických plateb, je fundamentální právo, které je chráněno zákonem v mnoha zemích světa. I v českém zákoně má přijímání hotovosti do určité míry oporu, a to v zákoně o oběhu bankovek a mincí č. 136/2011 Sb., kde je stanoveno, že „Každý je povinen přijmout tuzemské bankovky a mince bez omezení, ledaže je oprávněn jejich příjem odmítnout“.

Elektronické platby prováděné pomocí kreditních karet, bankovních převodů a mobilních plateb zanechávají digitální stopu, která může být využívaná k sledování aktivit jednotlivců. Finanční instituce a regulační orgány mohou využít tyto informace pro monitorování činnosti a prevenci podvodných či ilegálních aktivit.

Kupříkladu, když platíme pomocí platební karty, banka zaznamenává detaily o naší platbě – o jaký typ zboží se jedná a částku, kterou jsme za ně utratili. Elektronické platby mohou být užitečné pro sledování finanční aktivity, zároveň ale mohou vyvolávat obavy o soukromí. Někteří lidé dávají přednost používání fyzické hotovosti pro finanční transakce, aby nezanechali digitální stopu svých aktivit.

https://www.databaze-strategie.cz/cz/cr/strategie ↩︎
https://otexts.com/fpp3/judgmental-principles.html ↩︎
https://onlinelibrary.wiley.com/doi/abs/10.1002/for.3980090404 ↩︎
https://www.citizenscience.gov/ace-forecasting/# ↩︎
Oinas-Kukkonen, Harri (2008). Network analysis and crowds of people as sources of new organisational knowledge. In: A. Koohang et al. (Eds): Knowledge Management: Theoretical Foundation. Informing Science Press, Santa Rosa, CA, US, p. 181 ↩︎
Plné znění otázek: “Jaké procento respondentů výzkumu “Život během pandemie” uvede v červnu 2021, že jim pandemie koronaviru dělá velké starosti?” “Stane se kdykoliv v dubnu, květnu a nebo červnu 2021 česká fakultní nemocnice nebo česká vysoká škola terčem úspěšného ransomwarového útoku, o kterém budou informovat média?” ↩︎
https://time.com/5848271/superforecasters-covid-19/ ↩︎
Scoblic, J. P., & Tetlock, P. E. (2020). A better crystal ball: The right way to think about the future. Foreign Aff., 99, 10. ↩︎
https://www.npr.org/sections/parallels/2014/04/02/297839429/-so-you-think-youre-smarter-than-a-cia-agent ↩︎